19.3.07

El alcalde va al colegio


Foto (c) Proyecto AprenDes-USAID

Don Antonio es alcalde tres veces reelecto de su querido pueblo, situado en los andes, al sur de Lima. El suyo es un distrito pobre, con 3.000 habitantes de predominante habla quechua, un tercio de los cuales son analfabetos. Tiene cincuenta escuelas y ocho centros de educación inicial, que atienden cerca de 4.000 estudiantes, estando sin atender todavía cerca del 30% de su población en edad escolar. Don Antonio se enteró por los diarios que su Municipio formaba parte del grupo al que el Ministerio de Educación le transferiría la gestión de sus centros educativos de inicial y primaria.

Convocado a Lima, el alcalde recibió un documento conteniendo el Plan de Municipalización de la gestión educativa. De su primera lectura le quedó claro una cosa: le estaban transfiriendo 18 nuevas funciones. Don Antonio se persignó en silencio e invocó a la Virgen de la Candelaria. Respiró hondo y se tranquilizó pensando en todo el apoyo, asesoría y acompañamiento que recibiría del Ministerio. Leyó el texto con detenimiento hasta encontrar dos breves líneas que respondían su interrogante: el Estado lo apoyaría «transfiriéndole competencias, funciones y recursos»… y manteniendo «una relación técnico normativa» con él. En buen romance, el Ministerio le arrimaría sus obligaciones, le daría plata y le enviaría directivas. Pero ¿cómo cumplir con todas esas funciones al mismo tiempo que sus demás responsabilidades? ¿Por dónde empezar? ¿Cómo se hace para mejorar la calidad de los aprendizajes en las escuelas? ¿Cómo reducir la repitencia? ¿Cómo «reducir la inequidad educativa» si todos los estudiantes de su distrito son víctimas de la inequidad del sistema?

Una vez en su pueblo, don Antonio reunió a su equipo de regidores y les distribuyó una copia del Plan Piloto. «Ayúdenme a encontrar el párrafo escondido, la letra pequeña, la frase salvadora, algo donde diga cómo nos van a apoyar a hacer todo esto» les suplicó. Luego de media hora de lectura silenciosa, la regidora Choque intervino: «Señor, acá dice que la Unidad de Gestión Educativa Local nos dará apoyo técnico». Varios de los regidores no pudieron evitar sonreír. El alcalde, con el rostro más bien adusto, le respondió: «Señora ¿la UGEL nos va a dar apoyo técnico? ¿No sabe que esas oficinas tienen sobrecarga administrativa? ¿Acaso no sabemos que todas estas funciones que ahora me adjudican a mí, las debió cumplir el Ministerio a través de las Direcciones Regionales y las oficinas de gestión local? ¿Y acaso han podido?». El ambiente empezó a ponerse algo tenso. Don Antonio se paró y ordenó servir un refresco para todos. La reunión prometía ser larga.

«Señor alcalde –dijo el regidor Apaza- aquí encontré algo: dice que el Ministerio de Educación se hace cargo de la orientación y las decisiones en materia política». Esta vez le tocó sonreír al alcalde. «Claro, ellos toman en Lima todas las decisiones, sin mí, pero a la hora que esto fracase, el cuello que van a cortar será el mío». La regidora Flores intervino esta vez: «Señor alcalde, acá dice también que se van a conformar cinco equipos técnicos en la sede central que asesorarán a las 56 municipalidades». Don Antonio no sale de su sorpresa. «¿Pero por qué no forman esos equipos acá? ¿Esas cinco comisiones van a viajar por todo el país para resolver las dudas y preguntas que surjan en el camino en las 56 localidades? ¿O nos van a obligar a viajar a Lima a cada rato? Además, si están conformadas por funcionarios de la propia sede central ¿van a dejar sus otras ocupaciones para dedicarse por completo a trabajar en esto… o se dedicarán al plan piloto en el tiempo que les deje libre sus otras obligaciones?». El alcalde empezaba a impacientarse.

«Recuerde señor alcalde –intervino el asesor legal del municipio- que ellos dicen que su relación con nosotros será técnico normativa, lo que quiere decir que tales equipos técnicos se reunirán básicamente para producir directivas. Es probable que eso sea todo lo que recibamos de ellos, además de las supervisiones». Don Antonio tenía más claro el panorama ahora. El control y las decisiones de este proyecto descentralizador estaban sin duda en Lima. Los alcaldes sólo ejecutaban. Pero tampoco tendrían, fuera de un presupuesto y directivas, además de visitas episódicas de algún funcionario de la UGEL o de la sede central, ningún apoyo significativo.

Don Antonio tiene razón. Si los 8 objetivos y las 18 funciones asignadas los municipios del plan piloto representan obligaciones con la educación básica que el Ministerio de Educación -Direcciones Regionales y Unidades de Gestión Local incluidas- no ha sabido cumplir, un cambio en el operador debería ir aparejado de un cambio en la estrategia de gestión. Los municipios no deberían hacer las cosas como el Ministerio las ha venido haciendo. Necesitan diferenciarse, sacando provecho a sus ventajas y reduciendo su margen de error. Pero el Plan Piloto no propone ninguna nueva estrategia. Al contrario, reserva a tal extremo las decisiones a la sede central, que todo parece indicar que las cosas se harán como la sede central sabe hacerlas, desde un enfoque jerárquico, normativo, centralista, fragmentado y desarticulado de la gestión, es decir, del mismo modo que condujo al gobierno a pensar que mejor era poner a cargo a las municipalidades, a ver si ellas sí lo hacían mejor. Pero la ausencia de un modelo de gestión alternativo no es el único problema.

El artículo 21 de la Ley de Educación dice con claridad que el Estado ejerce «un rol normativo, promotor, compensador, concertador, articulador, garante, planificador, regulador y financiador de la educación nacional» ¿Por qué entonces la sede central del Ministerio sigue creyendo que su papel se agota en lo normativo? Cuando una norma establece una nueva obligación, como la participación de los escolares en la evaluación de los procesos y resultados de aprendizaje (artículo 31-Reglamento EBR), no basta publicarla. Menos aún si desafía creencias y costumbres arraigadas en la cultura escolar. Ahí cobra sentido el rol promotor. Debe enterarse a la gente que la norma existe, persuadirla de su necesidad, entregarle información que disipe prejuicios y temores, recoger experiencias de aplicación exitosa y darles amplia difusión, crear incentivos para las escuelas que destaquen en esto. Eso es hacer promoción. Pero supone además imaginar y diseñar programas, mecanismos y procedimientos especiales, buscar su financiamiento, coordinar con otras oficinas del propio Ministerio, con entidades especializadas de la sociedad civil que podrían prestar apoyo y con las propias regiones, a fin de hacerlos viables. Eso es hacer concertación. Esos siguen siendo roles del Ministerio según la ley. Una cosa es transferirle a don Antonio la gestión de sus escuelas y otra distinta transferirle el paquete de las obligaciones ministeriales con la educación básica.

Pero hay más. Dice el artículo 80 de la misma ley que es función del Ministerio de Educación, en coordinación con las regiones, establecer políticas específicas de equidad y organizar programas especiales de apoyo «para compensar las desigualdades y lograr equidad en el acceso, procesos y resultados educativos». Las evaluaciones del rendimiento escolar efectuadas por el propio Ministerio desde 1997 confirman que son los alumnos de las escuelas más pobres los que fracasan y a quienes más afectan los problemas de abandono y repitencia. Pero ahora, el Plan Piloto asigna a la gestión municipal de la educación el objetivo de «reducir la inequidad educativa en el ámbito local» y la función de disminuir la repitencia y aumentar la retención de alumnos. ¿Eso quiere decir que Don Antonio, alcalde de uno de los distritos con uno de los índices más bajos de desarrollo humano en el país, es el que debe resolver la inequidad educativa en su localidad por su propia cuenta?

El Plan Piloto equivoca el rol del Ministerio. La presencia del Estado no puede limitarse a dar plata y órdenes, para después asumir el papel de observador. Si lo que se transfiriera fuera la gestión de los servicios de salud del distrito, nadie esperaría que el alcalde se haga cargo de las funciones del Ministerio de Salud y que, en nombre de su autonomía, invente soluciones a los principales problemas de salud pública de su localidad, basándose en directivas. Para esos problemas hay soluciones que el Ministerio de Salud tiene que aportar y ayudar a organizar en el distrito, a través de programas y mecanismos especiales. Y eso es exactamente lo que el Ministerio de Educación debe hacer respecto a los problemas de equidad y calidad educativa, desafíos complejos que exigen soluciones complejas, fuera del alcance de las posibilidades de un municipio distrital. Menos aún de un municipio pobre como el de don Antonio y como la tercera parte de los municipios incluidos en la muestra del Plan Piloto.

Los municipios en general podrían asumir con menos dificultad la función de contratar al personal de educación, autorizar sus pagos, controlar su asistencia, hacer el concurso para la selección de directores, hacerse cargo de la infraestructura, sanear el entorno de las escuelas, distribuirles el material educativo que entrega el Ministerio, apoyar la creación de redes educativas e incluso gestionar los programas de alfabetización. Pero disminuir la deserción y la repitencia, aumentar la inclusión y la retención, mejorar la calidad de los aprendizajes, establecer una cultura de evaluación de los resultados, adecuar el currículo y capacitar a los docentes, son funciones que aluden a desafíos mayores y que necesitan ser afrontados por el Ministerio, ejerciendo el rol promotor, compensador, concertador, articulador y garante que le asigna le ley.

Don Antonio está enterado que para resolver estos desafíos ya existen políticas públicas formuladas en el Proyecto Educativo Nacional, recientemente oficializado, y en el Proyecto Educativo Regional de su departamento. Don Antonio espera que esas políticas sean implementadas por la autoridad educativa, como corresponde. Cree que los programas, instancias y mecanismos que se generen a partir de ellas podrían ser gestionados por su municipio, pero conservándose como responsabilidades compartidas con el Ministerio de Educación. ¿Será mucho pedir?

Lima, 19 de Marzo de 2007

3 comentarios:

julio80 dijo...

Interesante la historia y la reflexión, aunque discrepo en la propuesta final sobre el rol del ministerio, simplemente las funciones que se le atribuyen no han podido ser realizadas en estos años, porque no tienen el diseño estructural para hacerlo, la educación es compleja y un MED se convierte más en un estorbo que en una solución. Sin embargo esta descentralización está haciéndose (como todo últimamente)de manera informal y a la ligera, lo que va a provocar desesperanza y un futuro reclamo por una mayor centralización.
Saludos

emma dijo...

Muy didáctica la manera de entrar al tema. La municipalización así planteada genera dispersión y debilita la integración regional necesaria para el desarrollo. No queda claro cómo se van a articular los niveles regional - provincial y distrital. Además, la gestión del presupuesto en directa relación con el MINEDU va a generar congestión.
Me parece interesante que se siga analizando esta experiencia que en Chile ya tuvo dificultades por la de doble autoridad que interfirió en la gestión (Lavín:2002 Chile)

Carolina dijo...

Muy bueno y real el artículo. Considero que la propuesta descentralizadora, el nuevo modelo de gestión que propone el plan piloto es interesante y necesario, sobre todo para favorecer los procesos de autonomía de la escuela, pero en medio de este propuesta esta el desconcierto de sus actores, la falta de lineamientos claros, de presupuesto, procesos de la gestión escolar y municipal aún no fortalecidos. El papel directriz, y no concertador que ha asumido el ministerio es preocupante. Es muy necesario generar espacios, sobre todo a nivel distrital, donde estos temas puedan ser discutidos, y las responsabilidades deslindadas.
Carolina Neyra