Fotografía (c) Luis Montemayor/www.flickr.comArgumentar a favor de la importancia de la educación inicial, como me fue solicitado, a un auditorio tan selecto y comprometido como el aquí reunido puede resultar tedioso e innecesario. Quizás sea más útil reflexionar juntos sobre lo que habría que hacer para que la educación inicial en el Perú tenga la relevancia que merece tener, por el bien de los niños, pues es su derecho, pero también por el bien del país, pues la inversión en educación, como está ampliamente demostrado por la experiencia internacional, constituye un factor clave para impulsar y sostener el desarrollo económico y social de una nación. Veinte años después de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, vamos a proponer entonces tres desafíos que a mi juicio resulta indispensable afrontar con decisión y perseverancia y que se desprenden directamente del Proyecto Educativo Nacional.
1. LA EDUCACIÓN INICIAL TIENE UNA ENORME DEUDA DE CRECIMIENTO
Desde que la Convención de los Derechos del Niño proclamó la educación como un derecho de todos los niños desde que nacen, recibir educación inicial dejó de ser una opción voluntaria de los padres para convertirse en una obligación perentoria de los Estados. Es decir, la de garantizarles a todos las oportunidades necesarias para desplegar al máximo posible todo el potencial con el que nacen, desde muy temprana edad.
Es importante destacar que la educación de los niños pequeños, en el momento en que entra en el ordenamiento jurídico de las naciones como un derecho fundamental, consagra la validez de la argumentación que justifica su valor y su necesidad. Quiero decir que los Estados no necesitan ya mayor demostración de la validez o conveniencia de invertir recursos públicos en la educación inicial ni de hacerlo en la medida necesaria para hacerla realmente accesible a todos. No hacen falta más pruebas, que las hay, ni desde la psicología, la medicina, la antropología, la ética o la propia economía. Ahora sólo tienen que cumplir la ley.
El hecho, sin embargo, es que, según cifras de Ministerio de Educación, hasta el año pasado sólo el 66,2% de niños de tres a cinco años de edad, reciben educación inicial en el país. Esta cifra desciende a 55,4% cuando dirigimos la mirada a las áreas rurales. La situación se vuelve más inquietante cuando vemos a qué ritmo crece la cobertura.
En primer lugar, el promedio nacional de cobertura en 1994 era de 57,4% y en el 2008 66,2%, es decir, en un periodo de quince años, todo el periodo post Convención de los Derechos del Niño, aumentó sólo en nueve puntos porcentuales. En segundo lugar, en 1994 sólo el 55% de los niños de este grupo de edad que vivían en el campo recibían educación inicial. Quince años después, esa cifra se mantiene en 55,4%. En las ciudades, en cambio, en el mismo periodo de tiempo, la educación inicial pasó de 59% a 74% de cobertura, es decir, se incrementó en 15% (1). En tercer lugar, de 1994 al 2007, la educación inicial ofrecida a la población extremadamente pobre pasó de 44,7% a 47,4%. Creció en poco más de dos puntos. Pero la ofrecida a la población no pobre pasó de 68,5% a 74,6%, es decir, creció en seis puntos (2).
Si la mayor desventaja se concentra en el área rural, conviene recordar que aproximadamente el 40% de los servicios ofertados de educación inicial en el país son privados y ninguno de ellos se localiza en las zonas rurales. Además, el 70% de los servicios educativos públicos no-escolarizados, en los que el Estado peruano invierte menos y que funcionan en condiciones de extrema precariedad, son los que están ubicados en zonas rurales (3).
Estas cifras hacen evidente que la educación inicial, en especial la de los niños más pobres, no ha representado de manera genuina una prioridad en la agenda de ningún gobierno. La educación inicial ha crecido, pero sobre todo en las ciudades y a un ritmo tan lento, que se necesitaría 60 años más para que el promedio nacional alcance el 100%, lo que equivale esperar hasta finales del presente siglo. La pregunta es cuánto tiempo más haría falta para que aquella que se ofrece a las poblaciones más excluidas y que crece con mayor lentitud aún, llegue a atender a todos.
Sin decisión política, no hay inversión presupuestal. Todos sabemos que el argumento de la escasez de recursos se vuelve relativo delante una prioridad gubernamental. Según han declarado las propias autoridades, se va a invertir 336 millones de soles en la compra de laptops para las escuelas. El monto de inversión en el Programa Nacional de Alfabetización suma casi 200 millones de soles sólo en los últimos dos años; y sobrepasa esa cifra lo invertido en el Programa Nacional de Capacitación Docente para el mismo periodo (4). Lo que demuestra que el dinero aparece cuando se concede a una determinada medida la máxima importancia política, enviando atrás de la fila a cualquier otra necesidad que haya estado adelante. Veinte años después de la Convención, la educación inicial no ha tenido todavía esa suerte y sigue esperando turno.
2. LA EDUCACIÓN INICIAL TAMBIÉN AFRONTA UN DESAFÍO DE CALIDAD
En la última evaluación censal a 2º grado aplicada el 2008 por la Unidad de Medición de la Calidad del Ministerio de Educación, se constatan diferencias significativas en comprensión lectora entre los niños que recibieron y no recibieron educación inicial. Ustedes saben que muy pocos lograron rendimientos satisfactorios, pero dentro de ese pequeño universo, resulta que el 7.4% no recibió educación inicial, pero el 21% sí. En el otro extremo, entre los niños que salieron peor en la prueba, por debajo del satisfactorio, sólo el 21.9% recibió educación inicial (5).
Este dato nos indica dos cosas. En primer lugar, se ratifica que, potencialmente, la educación inicial facilita mejores rendimientos en la primaria y que, en verdad, hace la diferencia. Pero, en segundo lugar, nos revela que sus efectos en las capacidades de los niños no son tan contundentes como podrían serlo. Lo relativo de esta ventaja no obedece exclusivamente a la escasa cobertura de este nivel educativo, en particular allí donde más falta hace, sino también a los problemas de calidad del servicio.
Es fácil comprobar en qué medida la educación inicial, cediendo a las presiones que vienen de arriba abajo del propio sistema, ha esquematizado sus prácticas, privilegiando las actividades en mesa de lápiz y papel, el aprendizaje de nociones y las tediosas e innecesarias rutinas de aprestamiento, perdiendo de vista la perspectiva de desarrollo de capacidades de la que es portadora el currículo y que, en el fondo, representa una nueva mirada sobre las posibilidades de la niñez.
Descubrí hace poco con admiración y entusiasmo que el currículo de educación inicial colombiano tiene un área de ciencias que contiene una estrategia bastante sólida para la formación sistemática de los niños en la lógica de la investigación y el pensamiento científico. Es así como a través de procedimientos y experiencias sumamente activos, aprenden a observar, describir, interrogar, formular hipótesis, hacer predicciones, experimentar, comprobar sus sospechas y finalmente comunicar sus hallazgos. Esta formación se inicia a los 4 años y se prolonga hasta el final de la secundaria (6).
Pero esto es sólo una expresión de la revolución pedagógica que se ha venido produciendo en la educación inicial en muchos lugares del mundo, gracias al nuevo conocimiento hoy disponible sobre la riqueza del potencial humano, en incontenible ebullición durante los primeros años de vida y siempre en busca de oportunidades para emerger y florecer. Así, mientras aquí seguimos pensando, por ejemplo, en el niño egocéntrico y tratándolo como tal, es decir, como un sujeto incapaz de ponerse en el lugar del otro, hace 40 años que se acumulan las evidencias a favor de una inteligencia social temprana, que lo hace capaz de reconocer la perspectiva de los demás y obrar en consecuencia, sin necesidad de traerla al plano racional de la conciencia. Luego, descoloca a una educación inicial a la que sigue poniendo nerviosa la autonomía de los niños.
De otro lado, el cumplimiento ciego de horarios y programas en los siempre apremiantes plazos de reglamento, que sobre estructura las actividades y pauta todos los comportamientos, continúa siendo una amenaza para el desarrollo socio personal de los niños y para el difícil aprendizaje de ser uno mismo, en la medida que los invisibiliza y no deja lugar a la autenticidad. Si bien es cierto que esta característica es mucho más notoria en la primaria y la secundaria, también ha contaminado el nivel.
Todo esto vuelve cada vez más apremiante la necesidad de replantear y enriquecer nuestros antiguos consensos sobre el sentido de la calidad en la enseñanza y los aprendizajes en la educación inicial. Consenso, ante todo, alrededor de las demandas curriculares, cuyo significado e implicancias no terminan de entenderse cabalmente, haciendo grande la brecha entre lo prescrito y lo realmente enseñado. Consenso que necesita alimentarse, además, de la inmensa riqueza de experiencias innovadoras muy promisorias que se multiplican por todo el país, pero que se mantienen en el plano local y no contagian al conjunto del sistema.
3. LA EDUCACIÓN INICIAL TIENE UN DESAFÍO CRÍTICO DE GESTIÓN
Una medida gestión de primera importancia tiene que ver con el control de los resultados del sistema, algo que en Educación Inicial no se practica. Afortunadamente, la Unidad de Medición de la Calidad del Ministerio de Educación ha hecho ya las pruebas piloto de una próxima evaluación nacional de aprendizajes a niños de cinco años. Esta medida es muy necesaria, pues no tenemos señales objetivas del impacto de este nivel educativo en las capacidades infantiles, las mismas que el currículo anuncia como un compromiso del sistema con todos los niños.
Si aprendemos las lecciones de las evaluaciones periódicas que se efectúan en primaria desde 1997, tendríamos que señalar que el reto no consiste sólo en efectuarlas y en hacerlo bien, asumiendo la complejidad que representa evaluar niños de estas edades, prescindiendo como es lógico de las clásicas pruebas de lápiz y papel, más aún en contextos de diversidad cultural. El reto estará también en la devolución oportuna de los resultados, a fin de que las maestras puedan utilizarlos para mejorar. Una devolución que necesitará no sólo hacerse de manera sencilla y amigable, sino estar acompañada además del apoyo y acompañamiento técnico necesario, para así hacer posible el óptimo aprovechamiento de la información.
Una segunda medida de gestión es la relativa a las modalidades de la oferta que selecciona y administra para atender a la población. No es ningún secreto que el 25% de los niños que reciben educación inicial en el Perú están atendidos por PRONOEIS, el 70% de los cuales está ubicado en zonas rurales y el 30% restante en zonas urbanas que concentran población de bajos ingresos (7). Es decir, esta modalidad constituye un servicio expresamente dirigido a los niños de las familias que viven debajo de la línea de pobreza. Coincidentemente, son los servicios en cuya infraestructura y equipamiento el Estado no invierte un centavo, a los que no asignan plazas docentes y que funcionan gracias al aporte voluntario de la comunidad. Lo único que aporta, como sabemos, es una simbólica propina y la décima parte del sueldo de una docente que cumple funciones de coordinación y supervisión. ¿Es esto justo?
Ahora bien, un programa no escolarizado, como su nombre lo indica, no puede ofrecer un servicio similar al escolarizado pues por principio se ofrece a quien está imposibilitado de acceder a un establecimiento formal siguiendo un horario regular a lo largo de la semana, en las mismas condiciones que se ofrece en los centros urbanos. Históricamente, así nacieron los PRONOEI. Ni en primaria ni en secundaria los programas no escolarizados funcionan igual que los colegios, pues se ofrecen justamente a los que no pueden cumplir con las exigencias de participación y asistencia de un colegio. Lo que quiere decir que los programas no escolarizados dirigidos a niños de 3 a 5 años en el país han perdido su esencia, son establecimientos formales pero sostenidos por la comunidad. Si los niños que atienden pueden asistir en las mismas condiciones en que acudirían a un Nido, querría decir que pueden participar en un establecimiento formal. ¿No tienen derecho a eso?
Si eso no ocurre, es porque el Estado no quiere invertir en la ampliación de la oferta formal y prefiere seguir depositando en la comunidad los costos de programas que simulan la oferta formal. Como esto sucede exclusivamente en las zonas de mayor pobreza en el país, lo que tenemos es un problema grave de equidad, pues el Estado debería invertir proporcionalmente más allí donde más necesidad hay, en vez de apoyarse paradójicamente en los recursos de las familias más pobres. Algo que, por cierto, no hace con las familias urbanas de ingresos medios y altos, donde los costos del servicio los asume íntegramente el presupuesto público. En sentido estricto, los PRONOEI han devenido en Programas Escolarizados No Subvencionados de Educación Inicial.
María Victoria Peralta, destacada educadora chilena, sostuvo en una ocasión que la modalidad no escolarizada de educación inicial no tendría por qué resultarle barata a un Estado, pues por el contrario, tener que prestarse en condiciones especiales, adecuándose a exigencias que no afronta la modalidad formal, requeriría una mayor inversión. Aquí está todo de cabeza. Donde tendría que invertirse más, se invierte menos.
En sentido estricto, los PRONOEI que funcionan igual y hasta mejor que un centro formal de Educación Inicial deberían formalizarse y recibir la inversión pública en infraestructura y equipamiento a que tienen derecho. Sus animadoras o promotoras, ahora que tenemos un Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de la Calidad Educativa (SINEACE), deberían tener oportunidad para certificar sus competencias laborales y permanecer en sus puestos. El reglamento de la ley de educación dice, además, que deben recibir una formación sistemática que certifique sus capacidades en función a requisitos básicos de buen desempeño previamente establecidos para este tipo de servicio. Los PRONOEI que no están en esta situación deberían redefinir sus estrategias y ofrecer un servicio de naturaleza genuinamente no escolarizada, que abra oportunidades de calidad a los niños que no pueden asistir a un centro educativo, como ocurre en las comunidades rurales dispersas, en las condiciones que más se acomoden a sus posibilidades. Ninguno nos sobra, pero necesitan recuperar su esencia y recibir del Estado la inversión a la que todos los niños tienen derecho, en especial y con mayor justicia los que menos tienen.
Finalmente, la tercera medida de gestión tiene que ver con un factor clave del cambio y la calidad de las prácticas que se llama «Acompañamiento Pedagógico». El Proyecto Educativo Nacional plantea la necesidad de institucionalizar un sistema de acompañamiento que ofrezca asistencia técnica permanente a los maestros y a las instituciones educativas de una misma localidad para que, en su propio lugar de trabajo, apoye, oriente y aliente sus esfuerzos de cambio, partiendo del reconocimiento de las fortalezas y debilidades de su práctica pedagógica y de gestión. Ocurre que en los últimos 20 años se han producido cambios importantes en la orientación del currículo y en la pedagogía, pero las oportunidades de formación que se han abierto para los docentes han sido largamente insuficientes y no han tenido una atención especial a las necesidades de la educación inicial. Sabemos, además, que las posibilidades que tienen las instancias locales de gestión de llegar a las instituciones son prácticamente nulas y es, justamente, en la dinámica de cada día donde surgen los interrogantes y los dilemas sin respuesta para muchos maestros y maestras que se esfuerzan por mejorar.
Esta capacidad de aprender de la experiencia es fundamental para que las instituciones entren en una auténtica dinámica de mejoramiento continuo, rompiendo la inercia de las rutinas y la autocomplacencia con los propios errores. Se necesita, entonces, empezar a echar andar este sistema, poniendo mucho celo en la selección y en la formación de quienes cumplan esta función de acompañamiento, para que, por culpa de la improvisación y las prisas irracionales, el remedio no termine siendo peor que la enfermedad.
El economista Amartya Sen decía que el desarrollo de un país no se resume en el crecimiento del Producto Bruto Interno, como pareciera desprenderse de lo que se lee y escucha en los medios de comunicación últimamente a propósito de la crisis financiera internacional. Ni siquiera tiene que ver principalmente, dice este Premio Nobel de Economía, con la expansión del comercio, ni con la industrialización o el avance tecnológico, sino sobre todo con la ampliación de la libertad humana. Quiere decir que habrá desarrollo nacional, desarrollo con bienestar para todos y no para una elite como ha ocurrido siempre en nuestra historia republicana, cuando las personas enriquezcan sus alternativas y sus posibilidades de acción en cada circunstancia de su vida, sin verse obligadas a tomar una sola opción, por lo general la que se les impone.
Pero esta libertad interior sólo se consigue con educación. Y los educadores de niños sabemos justamente que esa clase de educación, la que libera el espíritu, la que estimula el pensamiento, la que asigna valor a las emociones, la que forja la autonomía y posibilita a la gente construirse a sí misma en colaboración con sus semejantes, empieza desde la cuna.
Luis Guerrero Ortiz
Cusco, 24 de noviembre de 2009
Ponencia presentada en el Foro Internacional «Derecho a la Educación Inicial», organizado por la Mesa Regional de Educación de la Primera Infancia del Cusco.
(1) Indicadores de la Educación Básica en el Perú 2008. Cuadro 2.3: Cobertura por nivel educativo. Fuente: Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadística e Informática; y Evolución en el Tiempo de los Indicadores de la Educación en el Perú, Cuadro 1.1: Tasa de cobertura total - edades 3-5. Fuentes: Instituto Cuánto - ENNIV 1985 y 1994. Instituto Nacional de Estadística e Informática - ENAHO 1998-2006.
(2) Ibíd.
(3) Indicadores de la Educación Básica en el Perú 2008. Cuadro 13. PERÚ: Centros y Programas de Educación Básica Regular, según nivel y característica del servicio educativo, 2000, 2005 Y 2006. Fuente: Ministerio de Educación - Padrón de Centros y Programas Educativos, Listado de PRONOEI 2000, 2005 y 2006.
(4) Presupuesto de los Programas Nacionales, 2008-2009. Fuente: SIAF 2009. En: Ruiz Alvarado, Rodrigo (2009), Análisis del presupuesto de la función educación y cultura para los años 2008 y 2009, Lima: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
(5) Hugo Díaz Díaz (2009), Educación inicial y rendimientos educativos. Disponible en: http://www.educared.pe/docentes/articulo/1636/educacion-inicial-y-rendimientos-educativos/
(6) Ministerio de Educación Nacional de Colombia (2002), Estándares curriculares para las áreas de matemáticas, lengua castellana y ciencias naturales y educación ambiental para la educación preescolar, básica y media, Ministerio de Educación Nacional-Proyecto Editorial, Bogotá.
(7) Cuadro 13. PERÚ: Centros y Programas de Educación Básica Regular, según nivel y característica del servicio educativo, 2000, 2005 y 2006… Ob.cit.
